Budowa i utrzymanie dróg samorządowych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP)
Ekspert: Michał Siembab, radca prawny, partner w kancelarii GKR Legal
Partnerstwo publiczno-prywatne – kwestie ogólne
Partnerstwo publiczno-prywatne to specyficzny rodzaj zamówienia publicznego, które polega na określeniu zasad, najczęściej wieloletniej, współpracy zamawiającego i wykonawcy, w tym podziału ryzyk i zadań związanych z danym przedsięwzięciem. Realizacja inwestycji w formule PPP nie jest możliwa w każdym wypadku, lecz tylko wówczas, gdy będzie bardziej efektywna niż w modelu tradycyjnym. W tym celu podmiot publiczny jeszcze przed wszczęciem postępowania zobowiązany jest sporządzić tzw. ocenę efektywności, która powinna uwzględniać podział zadań i ryzyk pomiędzy partnera publicznego i prywatnego, a także szacowane koszty przedsięwzięcia i czas niezbędny do jego realizacji.
Specyfika PPP przejawia się między innymi w szczególnych zasadach wynagrodzenia wykonawcy. Najpopularniejszym, aczkolwiek nie jedynym, modelem wynagrodzenia (stosowanym również w inwestycjach drogowych) jest tzw. „opłata za dostępność”. W modelu tym partner prywatny odpowiada jedynie za zapewnienie dostępności i utrzymanie składnika majątkowego, a w zamian otrzymuje cykliczne opłaty od partnera publicznego, dokonywane zazwyczaj po zakończeniu etapu inwestycyjnego, przez cały okres utrzymania (opłaty te łączą w sobie wynagrodzenie za etap inwestycyjny oraz utrzymaniowy).
Stanowi to niewątpliwą zaletę dla sektora publicznego, gdyż zamawiający nie musi ponosić od razu kosztów inwestycji lub ponosi je w ograniczonym zakresie. Formuła PPP sprawdziła się już w takich branżach, jak: efektywność energetyczna, odnawialne źródła energii, gospodarka odpadami, sport i turystyka. Można zaobserwować, że PPP najlepiej sprawdza się przy przedsięwzięciach, w których partner prywatny dysponuje specyficznym know-how, którego nie posiada partner publiczny, i w których wynagrodzenie podmiotu prywatnego można uzależnić od osiąganych efektów.
Budowa i utrzymanie dróg samorządowych w formule PPP – dotychczasowe doświadczenia
Wskazana powyżej elastyczność dotycząca zasad wypłacania wykonawcy wynagrodzenia czyni ją z pewnością atrakcyjną dla jednostek samorządu terytorialnego, które powinny realizować nowe inwestycje drogowe, a przede wszystkim utrzymywać istniejącą sieć drogową. Jednocześnie, niejednokrotnie borykają się one z problemami finansowymi niepozwalającymi na realizację tych zadań w tradycyjny sposób.
Skoro w formule PPP możliwe jest odłożenie w czasie konieczności pokrycia kosztów wynagrodzenia wykonawcy, to wydaje się, że nie powinno brakować chętnych do skorzystania z takiej formuły. To, co czyni PPP atrakcyjnym dla jednostek samorządu terytorialnego to również wynikająca z ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym zasada, że zobowiązania wynikające z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym nie są zaliczone do długu publicznego. Dzięki PPP możliwa byłaby więc realizacja zarówno etapu inwestycyjnego, jak i utrzymaniowego, bez angażowania na początkowym etapie znacznych środków finansowych. W sytuacji niedoboru środków na utrzymanie dróg w znacznej części samorządów byłoby to niewątpliwą zaletą.
Pomimo wymienionych atutów PPP, lista zrealizowanych w tym trybie inwestycji czy podpisanych umów nie jest, póki co, zbyt imponująca. Dość powiedzieć, że lista projektów drogowych realizowanych przez samorządy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego liczy zaledwie dziewięć (!) pozycji. Przy czym warto dodać, że projekty z tej listy dotyczą inwestycji drobnych lub nietypowych (na przykład partner prywatny eksploatujący kopalnię buduje nową drogę gminną, aby pojazdy stanowiące obsługę kopalni nie przejeżdżały przez drogę użytkowaną przez mieszkańców). W kontekście całego systemu to kropla w morzu potrzeb. Powstaje pytanie: czy jest możliwe, aby taka formuła inwestycji stała się powszechna?
Jakkolwiek samorządy z pewnością chętnie korzystałyby z partnerstwa publiczno-prywatnego przy budowie i utrzymaniu dróg samorządowych, to ilość zawieranych umów jest w oczywisty sposób niezadowalająca. Wydaje się przy tym, że obowiązujące przepisy prawne nie ograniczają możliwości realizacji w ten sposób takich inwestycji. Można więc zapytać: skoro jest tak dobrze, to dlaczego jest tak źle?
Wydaje się, że głównym problemem jest to, że samorządy korzystają z PPP wówczas, gdy nie mają już jakichkolwiek możliwości realizacji inwestycji w tradycyjny sposób i formuła PPP jest dla nich ostatnią deską ratunku. Jednocześnie należy mieć świadomość, że realizacja projektów w formule PPP, zwłaszcza w przypadku mniejszych inwestycji, jest kosztowna. W konsekwencji warunki finansowe, które zamawiający mogą zaproponować branży nie są dla wykonawców atrakcyjne i powoduje to, że liczba podpisywanych umów jest tak niewielka.
Budowa i utrzymanie dróg samorządowych w formule PPP – co można poprawić?
Po pierwsze, doświadczenie pokazuje, że projekty PPP, które są co do zasady kosztowne, nie mają większego sensu przy małej skali inwestycji. Dlatego realizacja przez gminy niewielkich projektów zmniejsza szanse na powodzenie w tej formule.
Z pewnością większy potencjał miałoby pakietowanie projektów drogowych realizowanych przez poszczególne gminy tak, aby były realizowane w ramach jednej umowy o partnerstwo publiczno-prywatne. Tego rodzaju projekty byłyby wymagające ze względu na konieczność ścisłej współpracy poszczególnych gmin, jednak dawałyby szanse na opłacalność realizowanych inwestycji.
Po drugie,należałoby w większym niż do tej pory zakresie korzystać z modeli hybrydowych, gdzie część finansowania pochodziłaby ze środków europejskich lub rządowych. W takim wypadku kwota wynagrodzenia możliwa do zaoferowania wykonawcy mogłaby być dla niego bardziej atrakcyjna.
I po trzecie, realizacji projektów w formule PPP z pewnością nie pomaga to, że formalności związane z etapem przygotowawczym są długotrwałe. W dobie postępującej automatyzacji warto byłoby pomyśleć nad rozwiązaniami, które przyspieszyłyby dokonywanie oceny efektywności przedsięwzięcia.
Chociaż liczba projektów realizowanych w formule PPP w najbliższym czasie powinna wzrosnąć, to nie należy się spodziewać, aby w najbliższej perspektywie czasowej nastąpił wysyp podpisywanych umów. PPP nigdy nie będzie stanowić prostego remedium na kłopoty finansowe samorządów. O ile w przypadku niektórych inwestycji drogowych ich realizacja w formule PPP będzie bardziej efektywna niż w modelu tradycyjnym, z pewnością nie będzie tak w każdym wypadku. I chociaż PPP może pomóc w efektywnym wydatkowaniu środków publicznych, to z pewnością nie zastąpi zwiększenia publicznych nakładów na konieczne prace związane z utrzymaniem istniejącej sieci drogowej.
Przeczytaj również: Przedsiębiorcy pod lupą fiskusa. Niełatwe relacje podatników i organów podatkowych
Last Updated on 18 czerwca, 2025 by Samir Malki